17.09.2003

Aktuelles

BMI Rede: Rechtliche Grundlagen der Zusammenarbeit im Katastrophenschutz

Vortrag des Parlamentarischen Staatssekretärs, Herr Fritz Rudolf Körper, anlässlich der Tagung der Justitiare und Konventionsbeauftragten des DRK am 12. September 2003 in Koblenz

I.

Deutschland hat ein leistungsfähiges Hilfeleistungssystem. In ihm arbeiten der Bund und die primär zuständigen Länder gemeinsam mit den Hilfsorganisationen und Feuerwehren eng und wirkungsvoll zusammen. Rückgrat und Basis dieses Hilfeleistungssystems ist – und das zeichnet das deutsche Notfallvorsorgesystem besonders aus – das bürgerliche, das ehrenamtliche Engagement.

• Über 1,2 Millionen ehrenamtliche Helferinnen und Helfer bei den freiwilligen Feuerwehren, das hat in dieser Breite kein anderes Land vorzuweisen.
• Hinzu kommen eine halbe Million ehrenamtlicher Helferinnen und Helfer der fünf Freiwilligenorganisationen (das Deutsche Rote Kreuz, der Arbeiter-Samariter-Bund, die Deutsche Lebensrettungs-Gesellschaft, die Johanniter Unfall-Hilfe, der Malteser Hilfsdienst).

Der Bund bringt durch die Bundesanstalt Technisches Hilfswerk weitere 75.000 wiederum freiwillig tätige Helferinnen und Helfer in dieses System ein. Ein System, das in der Welt einzigartig ist, um das uns viele Länder beneiden.

Das deutsche Hilfeleistungssystem funktioniert. Es kann auch mit außergewöhnlichen Gefahren- bzw. Schadenlagen umgehen. Im Prinzip jedenfalls. Das haben zuletzt die Sommerhochwasser an Donau und Elbe im August 2002 gezeigt. Diese Hochwasserlage war eine der größten Katastrophen in Deutschland seit Ende des Zweiten Weltkrieges. Die Feuerwehren stellten 40.000 Kräfte, mehrere tausend DLRG-Angehörige waren im Einsatz, ebenso mehrere tausend Helferinnen und Helfer des DRK, vor allem bei der Versorgung der Bevölkerung und der Evakuierung von Altenheimen und Krankenhäusern. Auch die anderen Hilfsorganisationen waren vor Ort. Die Hilfe des Bundes war ebenfalls außergewöhnlich groß, rund 73.000 Bundeskräfte waren im Einsatz – rund 46.000 Angehörige der Bundeswehr, zumeist Wehrpflichtige, dazu rund 23.000 Helferinnen und Helfer des THW und 4.000 Angehörige des Bundesgrenzschutzes.

Aber es gibt auch Defizite. Über diese Defizite wird seit den Anschlägen des 11. September 2001 offen diskutiert.

Es handelt sich dabei einmal um die Defizite, die dem deutschen Hilfeleistungssystem im Gefolge der durch eine veränderte Sicherheitslage bedingten Rückführung des Zivilschutzes zu Beginn der 90er Jahre entstanden sind. Die Zivilschutzkapazitäten des Bundes wie auch – obwohl von der äußeren Sicherheitslage eigentlich unberührt – die Katastrophenschutzkapazitäten der Länder wurden seit 1992 kontinuierlich abgebaut. Nach Ende des kalten Krieges haben wir uns in der trügerischen Sicherheit gefühlt, dass uns – wenn überhaupt – nur Gefahren aus Unglücksfällen und Naturkatastrophen drohen, die aber begrenzt und beherrschbar sind. Opfer- und Schadensszenarien wie die des 11. September lagen außerhalb der Vorstellungswelt fast aller politisch und administrativ Verantwortlichen.

Der 11. September 2001 hat insofern als Zeitenwende gewirkt. Seit diesem Datum und verstärkt noch einmal nach der Flutkatastrophe an Donau und Elbe im August 2002 wird die grundsätzliche Frage gestellt, inwieweit die strukturellen Rahmenbedingungen unseres zweigeteilten nationalen Katastrophenvorsorgesystems noch stimmen. Sie sind bedingt durch die Verfassungslage: Hier der drohende militärische Angriff als Grundlage für die Zivilschutzaufgabe des Bundes, dort die von Menschen verursachte oder auf natürlicher Ursache beruhende Katastrophe in der Zuständigkeit der Länder und Kommunen. In diese tradierte, scheinbar stimmige Zuständigkeitsverteilung fügt sich nicht nur der „neue Feind“ des internationalen Terrorismus nicht mehr nahtlos ein. Auch mancher Ablauf bei der Bewältigung der Flutkatastrophe stellt die bisherige strenge Zweiteilung in Frage.

Ein erstes Umsteuern im Bereich des Zivil- und Katastrophenschutzes fand bald nach dem 11. September 2001 statt. Die Flutkatastrophe im letzten Sommer hat diesen Prozess des Umsteuerns, der Umstrukturierung, des neuen Nachdenkens über intelligentere und effizientere Lösungen noch einmal beschleunigt und verstärkt.

II.

Bund und Länder haben sich zwischenzeitlich auf eine neue Rahmenkonzeption für den Zivil- und Katastrophenschutz verständigt. Sie wurde auf der Innenministerkonferenz Anfang Juni 2002 unter der Überschrift „Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland“ verabschiedet. Ihre Philosophie ist die gemeinsame Verantwortung von Bund und Ländern für national bedeutsame Gefahren- und Schadenlagen. Dazu zählen etwa:

• Gefahren durch Naturkatastrophen, wie schwere Stürme/Orkane und Hochwasser, wie wir sie im letzten Sommer erlebt haben,
• Gefahren durch schwere Verkehrsunfälle, z.B. mit Gefahrgut (Schiene, Straße, Wasser, Luft),
• Gefahren durch schwere industrielle Havarien (Kernkraftwerke, Chemie, Biotechnologien),
• Gefahren durch Massenerkrankungen (Seuchen etc.),
• Gefahren durch internationalen Terrorismus.

Philosophie und gleichsam roter Faden der „Neuen Strategie“ ist der Gedanke der gemeinsamen Verantwortung von Bund und Ländern für außergewöhnlich dimensionierte Gefahren- und Schadenlagen. Gemeinsame Verantwortung nicht im Sinne von neuen Zuständigkeiten (gar Änderungen des Grundgesetzes), sondern im Sinne eines partnerschaftlichen Zusammenwirkens über föderale Grenzen hinweg. Die Bürgerinnen und Bürger erwarten im Notfall kein Kompetenzgerangel, sondern wirkungsvolle Hilfe.

Die neue Rahmenkonzeption zielt insbesondere auf zweierlei:

1. Wir wollen die vorhandenen Hilfspotenziale des Bundes und die in den Ländern, also Feuerwehren und Hilfsorganisationen, besser miteinander verzahnen.
2. Wir brauchen neue Koordinierungsinstrumentarien für ein effizienteres Zusammenwirken des Bundes und der Länder, insbesondere im Bereich des Informationsmanagements und beim Nachweis von Engpass-Ressourcen, damit die Gefahrenabwehr auch auf neue Bedrohungen angemessen reagieren kann.

Kernpunkt des neuen Rahmenkonzepts ist die Entwicklung eines Stufensystems für die Gefahrenabwehr. Ausgehend von der potenziellen Gefährdung und der Bevölkerungsdichte sollen Risikokategorien gebildet werden, an denen sich die unterschiedliche Versorgungsstufen ausrichten. Eckpunkte sind:

• eine flächendeckende Regelversorgung mit der alltäglichen Gefahrenabwehr, wie sie in den Kommunen jetzt schon von Feuerwehren und Rettungsdiensten garantiert ist;
• eine flächendeckende Grundversorgung für besondere Lagen (gemeint sind größere Schadenlagen, die sich jederzeit an nahezu jedem Ort, in jeder Region Deutschlands ereignen können);
• ein erhöhter Schutz für gefährdete Regionen (Ballungsgebiete) und Einrichtungen (etwa Chemieanlagen, Kernkraftwerke, Tunnel);
• ein Sonderschutz mit Hilfe von Spezialeinsatzkräften (Task Forces) für besondere Gefahren, insbesondere im B- und C-Bereich.

Stand die Vereinbarung der Länder mit dem Bund auf der Innenministerkonferenz im Juni 2002 noch deutlich im Zeichen der terroristischen Bedrohung, so ist die Richtigkeit des Neukonzepts generell für Großschadenlagen (etwa Hochwasser) bei der Bilanzierung auf der Innenministerkonferenz Anfang Dezember vergangenen Jahres bestätigt worden.

Bestätigt worden ist insbesondere, dass großflächige oder sonstige national bedeutsame Gefahrenlagen unabhängig von ihrer Ursache (Anschlag des internationalen Terrorismus, Naturkatastrophen) gemeinsame Bund-Länder-Anstrengungen erfordern und dass diese entsprechend geplant und vorbereitet sein müssen. In Konsequenz dieses Ansatzes hat die Innenministerkonferenz Anfang Dezember 2002 den zuständigen Facharbeitskreis V beauftragt, im Lichte des Sommerhochwassers 2002 zu prüfen, „in welcher Weise der Bund bei großflächigen Gefahrenlagen Informations- und Koordinationsfunktionen zur Unterstützung des Krisenmanagements der Länder verstärkt vorhalten bzw. wahrnehmen soll“. Der Bund ist bereit, dieser Erwartung entgegenzukommen und einen solchen Part zu übernehmen. Wir wollen den Ländern verstärkt Informations- und Koordinationsinstrumente zur Verfügung stellen. Das operative Krisenmanagement muss aber, soweit es sich um „friedensmäßige“ Katastrophen handelt, in den Händen der dafür von Verfassungs wegen Zuständigen verbleiben.

III.

Eines möchte ich noch unterstreichen: Wir waren trotz aller haushaltsmäßigen Rückführungen des Zivilschutzes in den 90er Jahren keineswegs in Apathie verfallen. Überlegungen zur Neuordnung des Zivil- und Katastrophenschutzes waren im BMI schon lange vor dem 11. September 2001 angestellt worden. Dies hat uns nach den Attentaten rasch die Möglichkeit eröffnet, bereits in Angriff genommene Aktivitäten beschleunigt fortzuführen und dabei nicht unvorbereitet auch neue konzeptionelle Wege zu gehen.

Einige dieser Aktivitäten – und damit den Beitrag des BMI im Rahmen der „Neuen Strategie“ – möchte ich Ihnen vorstellen:

Seit Herbst vergangenen Jahres gibt es ein neues Instrument im Rahmen der Bund-Länder-Koordinierung bei großflächigen Gefahrenlagen: das GMLZ, das Gemeinsame Melde- und Lagezentrum des Bundes und der Länder. Es ist bei der Zentralstelle für Zivilschutz im Bundesverwaltungsamt eingerichtet. Das GMLZ soll ständig erreichbarer Meldekopf sein, es soll kontinuierlich die nationale und internationale zivile Sicherheitslage beobachten und auswerten. Es soll vor allem aber auch – und dies ist eine der wichtigsten Erfahrungen, die wir mit dem Management der Hochwasserkatastrophe im letzten Sommer gemacht haben – als Zentrum für Ressourcenmanagement in Bereitschaft stehen, als Dispositionszentrum vor allem für Helfer, aber auch zum Nachweis und zur Vermittlung von materiellen Hilfsmitteln, von technischen Gerätschaften bis hin zu Sandsäcken. Hier ist bei den Hochwassern an Elbe und Donau vieles eher zufällig gelaufen – mit entsprechendem Ärger und auch Frust. Das GMLZ ist insbesondere auch organisatorisch-institutionelles Fundament der Interministeriellen Koordinierungsgruppe, die bei großflächigen Gefahrenlagen eine abgestimmte Entscheidungsfindung der Bundesressorts und der betroffenen Länder sicherstellen soll.

Das GMLZ stützt sich im wesentlichen auf das Deutsche Notfallvorsorge-Informationssystem, kurz deNIS genannt, das – wie viele andere Instrumente des Bundes – schon lange vor den Anschlägen des 11. September 2001 konzipiert wurde. Kernaufgabe dieser Datenbank ist die übergreifende Verknüpfung, Aufbereitung und Bereitstellung von Informationen für das Management von Großkatastrophen. Bund, Länder, Kommunen und Organisationen verfügen über eine Vielzahl wertvoller Informationen, die jedoch, und auch das musste bei der Flutkatastrophe schmerzlich erfahren werden, über zahlreiche Behörden und Institutionen verstreut sind. Diese Informationsressourcen werden jetzt intelligent verknüpft. Der Prototyp von deNIS wird derzeit in der Zentralstelle für Zivilschutz erprobt.

In einer ersten Aufbaustufe ist deNIS bereits im Mai vergangenen Jahres Online gegangen, nämlich als Informationsportal für den Bürger. Die Bürger können hier ein breites Spektrum wichtiger Informationen zu Fragen des Bevölkerungsschutzes abrufen. Dazu gehören Hintergrundinformationen zum Zivil- und Katastrophenschutz, vor allem aber auch Hinweise über Vorsorgemaßnahmen und Verhaltensregeln bei Gefahren. Wie wichtig vorbeugende Information der Bevölkerung, etwa zur Räumung und Versorgung sein kann, hat das Hochwasser im letzten Sommer nachdrücklich aufgezeigt.

Grundpfeiler jeden Katastrophenschutzes ist die Möglichkeit, die Bevölkerung angemessen, vor allem aber schnell und flächendeckend vor bevorstehenden Gefahren zu warnen. Am 15. Oktober 2001, also schon gut einen Monat nach den Anschlägen in den USA, konnte ein neues, satellitengestütztes Warnsystem des Bundes in Betrieb genommen werden. Per Satellit können amtliche Warndurchsagen in Sekundenschnelle über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und – dies wird gerade in einem zweiten Schritt umgesetzt – auch über private Rundfunkanstalten verbreitet werden; derzeit sind bereits 45 überregionale und 80 lokale private Hörfunk- und Fernsehbetreiber angeschlossen. Auch die Länder sind in dieses Warnsystem einbezogen. Die Lagezentren der Landesinnenministerien wurden von uns mit Sendeeinrichtungen ausgestattet, die es ihnen erlauben, ihrerseits Warnmeldungen – etwa vor regionalen Gefahren- an die angeschlossenen Medien zu verschicken.

Beim Sommerhochwasser im vergangenen Jahr hat sich bestätigt, dass der Rundfunk jedenfalls für eine gefahrensensibilisierte Bevölkerung das geeignete Warn- und Informationsmittel ist. Wir brauchen aber auch Warnelemente, die aufwecken. Deshalb prüfen wir in einer Reihe von Pilotprojekten und Feldversuchen, ob und inwieweit sich speziell der Weckeffekt über das Radio (Einschaltlösung), den Mobilfunk, das Festnetztelefon und/oder die Funkalarmuhr realisieren lässt. Hier stehen wir noch in der Erprobung – aber doch mit der deutlichen Tendenz, auf eine oder mehrere dieser Technologien zu setzen – und zwar in Ergänzung zur satellitengestützten Warndurchsage über den Rundfunk. Geprüft wird derzeit zwar auch noch, ob es sich lohnen kann, ein neues Sirenensystem aufzubauen oder die noch vorhandenen Sirenen nachzurüsten. Aber hier überwiegen doch die Zweifel, ob der Bund wirklich gut beraten wäre, auf diese eher traditionellen Warnelemente zurückzugreifen.

Vor allem hat die Sommerflut im vergangenen Jahr eines nachdrücklich bestätigt: Professionelles Krisenmanagement will gelernt sein, muss vor allem immer wieder geübt werden. Wenn wir den Katastrophenschutz verbessern wollen, brauchen wir die Begegnung, den Austausch, den Kontakt der Dienststellen des Bundes mit denen der Länder, der Kommunen, der Feuerwehren und der Hilfsorganisationen. Und wir brauchen das Gespräch mit der Wissenschaft. Der Ort, den der Bundesminister des Innern hierfür anbietet, ist die Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz in Bad Neuenahr-Ahrweiler.

In den vergangenen Monaten konnte eine sprunghafte Zunahme der Nachfrage nach Schulung in Führungs- und Leitungsaufgaben registriert werden. Das Ausbildungs- und Übungsangebot der Akademie wurde nach dem 11. September erheblich aufgestockt; vor allem werden mehr Planspiele als Teil der Fortbildung angeboten. Besonderer Schwerpunkt der Ausbildungs- und Übungsangebote ist neben der Stabsausbildung die Abwehr bzw. Bekämpfung von B- und C-Gefahren. Ziel ist es, die Akademie zu einem Kompetenzzentrum für das gemeinsame Krisenmanagement von Bund und Ländern, zu einem Forum für den wissenschaftlichen Austausch sowie zu einer Begegnungsstätte und Ideen-Börse für Experten aus dem In- und Ausland auszubauen.

Wesentliches Element der neuen Strategie zum Schutz der Bevölkerung ist die Fähigkeit der Bürger, sich selbst und ihre Nachbarn vorbeugend und beim Eintritt von Gefahren zu schützen. Hier liegt noch vieles im argen. Das hat gerade auch wieder das Sommerhochwasser im vergangenen Jahr gezeigt. Für die Bundesregierung hat die Stärkung der Selbsthilfefähigkeit der Bevölkerung einen ganz wesentlichen Stellenwert, deshalb hat sie z.B. die Förderung der Ausbildung der Bevölkerung in Erster Hilfe mit Selbstschutzinhalten seit Herbst letzten Jahres wieder aufgenommen. Die hierfür gemeinsam mit den Hilfsorganisationen erarbeitete Neukonzeption setzt da an, wo im Sinne einer ebenso frühen wie nachhaltigen Sensibilisierung der Zielgruppen die größten Erfolge zu erwarten sind: in der Schule.

Die Anschläge des 11. September 2001 haben jedermann für die speziellen Gefahren von Angriffen mit B- und C-Waffen sensibilisiert. Auch hier hat der Bund schnell gehandelt. Kurzfristig wurden an die Länder rd. 650 Zivilschutzfahrzeuge ausgeliefert, neben Krankentransportwagen vor allem moderne ABC-Erkundungskraftwagen. Mit ihnen hat Deutschland erstmals ein hoch mobiles System zur Aufspürung, Messung und Erfassung von radiologischen, biologischen und chemischen Kontaminationen. Derzeit wird unter Federführung des Bundesinnenministeriums ein neues technisches Ausstattungskonzept für den ergänzenden Katastrophenschutz erarbeitet. Es geht vor allem – aber nicht allein – um die Fahrzeugausstattung. Philosophie dieser neuen Ausstattungskonzeption ist: Wir müssen weg vom bisherigen Gießkannenprinzip, hin zu einer mehr bedarfsorientierten Ausstattung, die sich an potenziellen Risiken und Gefahren „vor Ort“ ausrichtet.

Die Bundesmittel für die Zivil- und Katastrophenschutzforschung sind aufgestockt worden. Auch hier liegt der Schwerpunkt im B- und C-Bereich. Zum Schutz vor Terrorangriffen mit biologischen Kampfstoffen hat der Bund eine nationale Notreserve von Pockenimpfstoff angeschafft. Diese Reserve wird jetzt in einer gemeinsamen Anstrengung von Bund und Ländern auf 100 Millionen Dosen aufgestockt; damit ist eine Vollversorgung der Bevölkerung gewährleistet.

Aus der zwischen Bund und Ländern verabredeten neuen Strategie soll vor allem aber auch eine wichtige organisatorische Konsequenz gezogen werden: Die Dienstleistungen und Serviceangebote des Bundes im Bereich des Zivil- und Katastrophenschutzes sollen in einem neuen Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) gebündelt und zentral vorgehalten werden. Der zivile Bevölkerungsschutz wird damit vor allem auch organisatorisch als wichtige Säule des nationalen Sicherheitssystems hervorgehoben. Der Entwurf eines entsprechenden Errichtungsgesetzes befindet sich derzeit in der Ressortabstimmung.

Die neue politische Wichtigkeit und Wertigkeit des Zivil- und Katastrophenschutzes spiegelt sich auch in den Haushaltszahlen. Gegenüber dem laufenden Haushaltsjahr wächst der Haushalt für den Zivilschutz im nächsten Jahr um rd. 16,5 Mio. Euro von knapp 59 Mio. Euro auf über 75 Mio. Euro auf.

IV.

Entsprechend sieht es bei den Haushaltsmitteln für die Bundesanstalt Technisches Hilfswerk aus. Auch sie sind in den letzten Jahren stetig aufgewachsen, von rd. 97 Mio. Euro im Jahr 1998 auf über 130 Mio. Euro in diesem Jahr. Das ist ein Zuwachs um fast 40 %; eine Bilanz, die sich sehen lassen kann. Im Ansatz für das Jahr 2003 enthalten sind 10 Mio. Euro für den Einstieg in das THW-Hochwasserprogramm, mit dem das THW seine Einsatzfähigkeit insbesondere bei großflächigen Schadenslagen weiter verbessern will.

Das THW ist ein ganz wesentliches Element bzw. ein ganz wichtiger Beitrag des Bundes im Rahmen der „Neuen Strategie“. Mit dem THW steht dem Bundesminister des Innern eine eigene Einsatzorganisation für die unmittelbare Katastrophenhilfe im In- und Ausland zur Verfügung. Rund 75.000 ehrenamtliche Helferinnen und Helfer, unter ihnen zahlreiche Techniker, Ingenieure, Logistiker und Spezialisten aller Art, gehören dem bundesweit organisierten THW heute an. Es ist damit die einzige Bundesbehörde, die mit einem Anteil von mehr als 98 % von ehrenamtlichem Engagement getragen wird.

Die Bedeutung des THW wächst sowohl national wie international. Dies hat sich ganz nachdrücklich beim Sommer-Hochwasser im vergangenen Jahr gezeigt. Damals kamen insgesamt 24.563 THW-Angehörige zum Einsatz. Die Helferinnen und Helfer des THW leisteten bei diesem Einsatz über 2,15 Mio. Dienststunden. Dies war der bislang größte Einsatz des THW in seiner mehr als 50-jährigen Geschichte.

Im Herbst 2002 hat das THW gemeinsam mit der Feuerwehr Experten zur Unterstützung der Ölschadensbekämpfung nach dem Tankerunglück der „Prestige“ an Spaniens Küste entsandt. 2002 wurde das THW erstmals direkt an einer Friedensmission der Vereinten Nationen beteiligt. Als offizielle Vertreter der Bundesrepublik Deutschland sichern THW-Spezialisten in Sierra Leone die Stromversorgung der Blauhelme. Seit Januar 2002 arbeitet das THW in Kabul am Wiederaufbau in Afghanistan mit.

V.

All dies zeigt: Der Bund stellt sich auf die neuen Herausforderungen ein. Er kann für seinen Bereich eine positive Leistungsbilanz vorweisen. Er macht seine Hausaufgaben. Aber der Bund ist nicht alleiniger Spieler auf diesem Feld. Für den Katastrophenschutz sind die Länder zuständig. Sie müssen die hierfür notwendigen personellen und materiellen Ressourcen vorhalten. Das gemeinsame Notfallvorsorgesystem funktioniert nur, wenn alle ihre Hausaufgaben machen.

Die Aufgabe, die es zu lösen gilt, ist zugegebenermaßen nicht einfach. Die Terroranschläge des 11. September in den USA haben auch uns in Deutschland schlagartig bewusst gemacht, wie verwundbar westliche Industriegesellschaften sind. Im Rahmen des Zivil- und Katastrophenschutzes müssen früher nicht für möglich gehaltene Szenarien berücksichtigt werden.

Wichtig aber ist auch: Es besteht kein Grund zur Panik. Die bewährte Grundstruktur mit dem Zusammenspiel von hauptamtlichen und ehrenamtlichen Organisationen garantiert ein effizientes Hilfeleistungssystem, das freilich der steten Verbesserung bedarf. Der Bund steht zu seiner Zivilschutzaufgabe. Er weiß um seine Verantwortung für die Sicherheit und den Schutz der Bevölkerung. Er nimmt diese Verantwortung sehr ernst.

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